《稅收征管法》修訂將收官，自然人將有終身稅號

統(tǒng)一的納稅人識別號制度即將啟動；

取消“先繳稅后復(fù)議”；

涉稅信息共享難度仍大；

網(wǎng)店征稅仍在調(diào)研中。

在全國人大完成預(yù)算修法、國務(wù)院出臺地方債和預(yù)算管理等細(xì)則后，完善稅制的改革隨即展開。按新一輪財稅改革路線圖，稅制改革以“六稅一法”為要點推進(jìn)。財政部、國家稅務(wù)總局已出臺資源稅費改革一攬子方案，將于12月起實施。已進(jìn)行六年的《稅收征管法》修訂也將收官。

《稅收征管法（修正案）》由國家稅務(wù)總局起草，正在做最后階段的意見征求和修改。按目前的修法進(jìn)程，今年年底前有望提交國務(wù)院常務(wù)會討論通過，“最快在12月全國人大常委會會議上審議”。

財政部部長樓繼偉上周在《求是》發(fā)文稱，抓緊修訂《稅收征管法》，促進(jìn)依法治稅，同時也為個人所得稅和房地產(chǎn)稅改革創(chuàng)造條件。

《稅收征管法》修訂啟動于2008年，期間修正案草案幾易其稿，因爭議較多，確定了以小修換進(jìn)度的思路。2013年5月，國稅總局將起草的《稅收征管法修正案（送審稿）》上報國務(wù)院，國務(wù)院法制辦6月公布《稅收征管法修正案（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。

此后，按十八屆三中全會決定以及中央政治局通過的《深化財稅體制改革總體方案》的規(guī)定，《稅收征管法》由小修思路上升為大修，以落實深化財稅體制改革的要求。

近幾個月來，國家稅務(wù)總局多次召開修法座談會。國稅總局重新起草的《稅收征管法修正案》在原稿基礎(chǔ)上做了較大補充和調(diào)整，新增加了47條，修改了67條，總計11章141條。補充修訂和調(diào)整的主要方面有：建立對自然人的稅收管理體系，進(jìn)一步完善納稅人的權(quán)利，建立健全稅收征管基本程序，補充爭議解決的處理方式等。

北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文參與了修法討論，他對財新記者稱，這次修訂有很大進(jìn)步，強調(diào)要保護(hù)納稅人權(quán)利，同時對納稅人、尤其是自然人納稅人也提了很多要求，包括納稅人識別號、賬簿憑證保管、納稅申報承諾等方面。

六年修法路

現(xiàn)行《稅收征管法》于1992年由七屆全國人大常委會通過，先后于1995年、2001年分別做了小修和大修。2001年大修新增了32個條款，修改多達(dá)90余處，增加了加強征管、堵塞漏洞和稅源管理等措施，進(jìn)一步明確了稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法主體的地位，強化了執(zhí)法手段。

2001年修訂《稅收征管法》主要為適應(yīng)以間接稅為主的稅收制度，加強對增值稅、營業(yè)稅等流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收的征收管理。而隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展，納稅人從2001年的1500萬戶增加到2013年的3500萬戶，不少新的經(jīng)營方式和經(jīng)濟(jì)活動出現(xiàn)，加強對個人所得稅和財產(chǎn)稅征收的現(xiàn)實要求，都給現(xiàn)行征管模式和征管手段帶來挑戰(zhàn)。《稅收征管法》修訂再次提上日程。

2008年，《稅收征管法》修改列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃后，國稅總局啟動修法工作，于當(dāng)年4月成立工作小組，確定了大修的目標(biāo)。期間，國稅總局翻譯了美國、德國、日本等國的稅收征管法律，同時進(jìn)行課題調(diào)研，研討修訂，前后易稿20多次，也形成了一個較全面的修訂方案，但在完善涉稅信息共享管理機(jī)制方面阻力較大。最終，十一屆全國人大任期內(nèi)，《稅收征管法》修訂并未提交國務(wù)院討論審議。

參與修法的財稅法學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)時全面修訂的時機(jī)不成熟，阻力很大。2012年下半年，在協(xié)調(diào)未果后，國稅總局采取折中辦法，制訂了小修方案，修改了個別條款。2013年5月，國稅總局將《稅收征管法修正案（送審稿）》上報國務(wù)院，國務(wù)院法制辦6月公布《稅收征管法修正案（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。

征求意見稿的修改主要在三方面：一是規(guī)定政府部門和有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供所掌握的涉稅信息；二是增加了對個人納稅人的稅收征管規(guī)定；三是為了與有關(guān)法律相銜接，修改了“滯納金”“偷稅”等名詞。

許多財稅和法律學(xué)者認(rèn)為，修訂內(nèi)容擴(kuò)大了稅收征管范圍，強化稅務(wù)部門的征管權(quán)力，但未增加保障納稅人權(quán)利的事項。涉稅信息共享的規(guī)定，僅籠統(tǒng)地強調(diào)義務(wù)，沒有確切內(nèi)容，執(zhí)行辦法授權(quán)國務(wù)院規(guī)定，修訂力度低于期望。

2013年底，十二屆全國人大常委會公布五年立法規(guī)劃，《稅收征管法（修改）》被列入一類立法項目，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”。

此后，十八屆三中全會決定提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，對深化財稅體制改革提出了總體要求。2014年1月底，國稅總局向國務(wù)院法制辦建議，在此前送審稿基礎(chǔ)上增加補充修訂內(nèi)容。

今年6月30日，中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。稅制改革主要內(nèi)容是推進(jìn)“六稅一法”改革，其中“一法”便是修訂《稅收征管法》，而個人所得稅、房地產(chǎn)稅等改革都與修訂《稅收征管法》密切相關(guān)。

自然人“稅號”將至

建立自然人納稅人識別號是修訂《稅收征管法》的重要內(nèi)容。納稅人識別號通常被稱為“稅號”。許多國家已建立了納稅人識別號制度，每個納稅人都有惟一的、終身不變的識別號，通過管理納稅人識別號來掌握納稅人的納稅情況。

目前，中國的企事業(yè)單位、個體工商戶等都有納稅人識別號，非從事生產(chǎn)經(jīng)營的自然人還沒有。

按深化稅制改革、優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)“提高直接稅比重”的要求，以及“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”的目標(biāo)，自然人納稅人征稅范圍將擴(kuò)大，自然人納稅人數(shù)量多、分布散、征收難度大，目前的征管體制難以適應(yīng)，必須建立自然人納稅人識別號。

去年6月國務(wù)院法制辦公布的征求意見稿僅規(guī)定“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立納稅人識別號制度”。最新的修訂稿，再將此上升到國家層面，規(guī)定“國家建立統(tǒng)一的納稅人識別號制度”。同時，要求稅務(wù)機(jī)關(guān)推廣使用納稅人識別號，納稅人在開立賬戶、簽訂合同協(xié)議、繳納社會保險、不動產(chǎn)登記時需要注明納稅人識別號。

納稅人識別號就是確認(rèn)納稅人身份，通過納稅人識別號歸集納稅人所有涉稅事項，對納稅人不同時間、地點、不同稅種的涉稅記錄對比分析，有利于實現(xiàn)稅務(wù)部門與金融機(jī)構(gòu)、第三方及其他社會單位間的信息傳遞與共享。

劉劍文介紹說，有些國家規(guī)定，沒有納稅人識別號就不能在銀行開戶，也無法享受政府福利和一些稅收扣除抵免優(yōu)惠。如果自然人納稅人不提供納稅人識別號，其雇主、銀行等扣繳義務(wù)人會按最高邊際稅率來代扣稅款。

修訂還明確細(xì)化了“納稅人自行申報制度”，納稅人依法計算確定自己的稅收義務(wù)并自行申報，申報的內(nèi)容既包括應(yīng)納稅款，也包括與關(guān)聯(lián)第三方的交易信息，并且這些信息都要與納稅人識別號相匹配。劉劍文表示，這不僅是在加強征管，更是強調(diào)了納稅人的義務(wù)，大家會更多感知到自己的納稅人身份。

取消“先繳稅后復(fù)議”

針對去年6月國務(wù)院法制辦公布的征求意見稿，許多學(xué)者批評“對納稅人權(quán)利保障不足”。最新修訂稿中，一方面建立針對自然人的納稅識別號，強化了對個人的稅收征管，同時也對納稅人權(quán)利保護(hù)做了一些細(xì)化規(guī)定。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政決定，統(tǒng)一了納稅申報期限，完善了延期、分期繳稅制度等。

納稅爭議處理是納稅人權(quán)利保護(hù)的重要方面?，F(xiàn)行《稅收征管法》在處理納稅爭議時，規(guī)定了復(fù)議前置和繳納稅款（或擔(dān)保）雙重前置程序。即先繳稅后復(fù)議，先復(fù)議后訴訟。不繳稅就不能提出復(fù)議，如果對行政復(fù)議不服，繳納稅款后才可以向法院提起訴訟。

社會各界一直對“先繳稅后復(fù)議”爭議較大，因為在實踐中，很多納稅人認(rèn)為，既然已經(jīng)繳了稅款，去復(fù)議就沒有什么意義。很多企業(yè)由于納稅前置和復(fù)議前置，不愿去打納稅爭議官司，導(dǎo)致納稅訴訟案件數(shù)量極少。

國稅總局后來修訂取消了“先繳稅后復(fù)議”的規(guī)定，使?fàn)幾h**限度通過稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)程序解決。但是仍規(guī)定：對行政復(fù)議決定不服的，應(yīng)當(dāng)先依照稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅決定繳納或者解繳稅款或者提供相應(yīng)的擔(dān)保，然后可以依法向人民法院起訴。

武漢大學(xué)稅法研究中心主任熊偉說，國稅總局總擔(dān)心若放開復(fù)議或訴訟，會導(dǎo)致稅款遲遲收不上來，或者納稅人利用復(fù)議訴訟機(jī)制故意拖延交稅，“這種擔(dān)心沒有道理”。他認(rèn)為，現(xiàn)行法律有明確規(guī)定，稅務(wù)部門可強制執(zhí)行，除非復(fù)議機(jī)關(guān)或法院認(rèn)為不能這么做。

熊偉認(rèn)為，國稅總局取消了“先繳稅后復(fù)議”的規(guī)定，做了讓步，估計未來不會再做調(diào)整。他建議，應(yīng)該賦予納稅人充分的選擇權(quán)，不用交稅就可以復(fù)議，不用復(fù)議就可以訴訟。同時，通過強化復(fù)議的公信力和吸引力，如全國垂直管理，不受地方的干擾，讓納稅人自愿去申請復(fù)議，而不是強迫。同時，引入利息制度，凡是延遲繳納稅款，都應(yīng)支付利息，保證國家利益不受損失。